המלצות למערכת חינוך שוויונית ומשיגה

נחום בלס

נחום בלס הוא איש חינוך וחוקר בכיר במרכז טאוב לחקר מדיניות

המלצות למערכת חינוך שוויונית ומשיגה

הקדמה

מזה זמן מפעם בי רצון לסכם את הניסיון והידע שצברתי בתחום התכנון החינוכי ולחלץ ממנו המלצות למערכת החינוך, על כן נעניתי ברצון לאתגר שהציבו בפני עורכי האסופה. חמישים שנות עיסוק אינטנסיבי בסוגיות שונות של תכנון חינוכי בישראל נותנות לי פרספקטיבה רחבה המתירה לי לנסח המלצות למערכת החינוך. עם זאת, אין לי פתרון פלא. ספק אם למישהו יש.

בכל שנות עבודתי השתדלתי להשפיע בשני מישורים. האחד הוא גיבוש מדיניות שמטרתה היא שוויון הזדמנויות בחינוך וצמצום פערים לימודיים וחברתיים, והשני הוא ייעול מערכת החינוך, כאשר המכריע בין השניים — אם בכלל צריך להכריע — הוא המישור של שוויון הזדמנויות בחינוך. תמיד סברתי, וכך אני סבור גם היום, שלא צריכה להתקיים התנגשות בין השניים, אולם אם וכאשר היא מתקיימת ראוי לשלם מחיר של יעילות במטרה לקדם את עקרון השוויון.

כאשר אני מנסה להבין מה הניע אותי להקדיש את עבודתי ומרצי לנושאים אלה אני מוצא שהושפעתי משני מקורות בעברי. את הדחף והאמונה בשוויון בין בני אדם שאבתי מהאידיאולוגיה של תנועת השומר הצעיר שבה הייתי חבר בנעורי, ואת הצורך לנצל בצורה היעילה ביותר את המשאבים העומדים לרשות מערכת החינוך רכשתי בחינוך ובהכשרה שקיבלתי במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית. שתי השפעות אלה — היונקות לעיתים קרובות מעולמות ערכיים שונים ואף מנוגדים — מעצבות את חשיבתי ומדריכות אותי גם בניסוח מסמך זה.

הנחת העבודה של מסמך זה היא שהשגת מטרתה העליונה של מערכת החינוך — צמצום פערים במקביל לשיפור ההישגים הלימודיים והחינוכיים — היא אפשרית. אין לקבל — לא ברמה הערכית ולא ברמה העובדתית — את ההנחה שחתירה לשוויון פוגעת בהכרח בהישגים הלימודיים והחינוכיים. עם זאת, כאשר נוצרת מציאות, שבה בדרך הארוכה והקשה להשגת שוויון הזדמנויות בחינוך יש צורך להאט את קצב ההתקדמות של שיפור ההישגים, ראוי ונכון לשלם את מחיר ההתקדמות המהירה של המעטים על מנת להשיג התקדמות כללית, גם אם איטית יותר, של הרבים. הדבר נכון בכל חברה ובחברה הישראלית במיוחד.

הגדרת הבעיות

הבעיות העיקריות שמערכת החינוך בישראל ניצבת בפניהן הן לדעתי:

  1. קיומם של פערים בהישגים הלימודיים והחינוכיים בין השכבות החברתיות השונות.
  2. אי־עמידה של המערכת בציפיות החברה בכל הקשור לרמת ההישגים הלימודיים ולאקלים החינוך בבתי הספר.
  3. תפעול כלכלי לא יעיל של מערכת החינוך, כלומר ניצול לא יעיל של המשאבים העומדים לרשותה.

הצעות לצמצום הפערים הלימודיים

צמצום הפערים במשאבים העומדים לרשות תלמידים בעלי נתוני רקע סוציו־אקונומיים שונים ובהישגיהם הלימודיים והחינוכיים הוא בעדיפות עליונה. התקדמות בתחום זה תגביר את הצדק החברתי, תשפר את ניצול הפוטנציאל האנושי של כל תלמיד ושל החברה הישראלית בכללה ותשפר את מיקומנו בדירוג במבחנים הבינלאומיים (עניין חשוב מאוד בעיני רבים ופחות חשוב בעיני). להלן יוצגו כמה וכמה צעדים שכל אחד מהם יכול לתרום תרומה של ממש להתמודדות עם סוגיה זאת.

א. סל שירותים דיפרנציאלי לתלמיד

הדרך היעילה ביותר להגדלה משמעותית של המשאבים המוקצים ישירות למוסדות המשרתים בעיקר אוכלוסיות תלמידים יוצאי שכבות חברתיות כלכליות חלשות היא הפעלת סל שירותים דיפרנציאלי לתלמיד בכל מערכת החינוך (בגני הילדים, בחינוך היסודי, בחינוך העל־יסודי, ולא פחות חשוב — בחינוך הלא פורמלי), תוך גיבוש נוהלי עבודה שיבטיחו שהסל המוגדל המיועד לאוכלוסיות אלה אומנם יגיע אליהן וישמש את המטרות שלהן נועד. שיטת סל השירותים הדיפרנציאלי לתלמיד תתבסס על עקרונות אלה:

  1. הסל יתייחס לכל השירותים לתלמיד, בשונה מהתקן הדיפרנציאלי לתלמיד שהתייחס רק למרכיב שעות ההוראה.
  2. הסל יהיה דיפרנציאלי; הקריטריון הבלעדי (למעט בחינוך המיוחד) להבדל בין הקצאה לתלמיד אחד להקצאה לתלמיד אחר יהיה הרקע הכלכלי־חברתי של התלמיד.
  3. עקרון ההקצאה החדש יבטיח תקצוב מינימלי שיאפשר קיום תוכנית לימודים ופעילות חינוכית ברמה שמערכת החינוך תגדיר כרמה הנדרשת, גם במקומות שבהם מסיבות דמוגרפיות ואחרות מספר התלמידים בכיתה הוא קטן.

צעד כזה יהיה בר ביצוע רק אם יוחלט על הקצאת משאבים נוספת מעל לקיימת למטרה זאת. הסיבה לכך היא הניסיון המצטבר בארץ ובעולם שלפיו לא ניתן לבצע העברה מסיבית של משאבים בין מגזרים שונים בחברה תוך כדי, ובמקביל, להקטנת העדפה שניתנה בעבר לחלקים חזקים של החברה. הדבר נכון במיוחד בחברה הישראלית כאשר סל השירותים הדיפרנציאלי מחייב — אם לא יוקצה תקציב נוסף לשם כך — העתקת משאבים מהמגזר היהודי למגזר הערבי ומהחינוך הממלכתי לחינוך החרדי.

ב. תשלום דיפרנציאלי למורים המלמדים תלמידים יוצאי שכבות חברתיות כלכליות חלשות

כל תוספת שכר שיוסכם עליה תתחלק לשניים: תוספת שכר אחידה למורים בעלי מאפיינים זהים, ותוספת שכר ייחודית למורים העובדים בתנאים קשים יותר מהממוצע. הטבות שכר משמעותיות למורים המלמדים תלמידים משכבות סוציו־אקונומיות חלשות יכולות לתרום רבות לגיוס מורים מעולים להוראת תלמידים אלה ולצמצום הפערים הלימודיים בינם לבין תלמידים משכבות מבוססות.

ג. מניעת נשירה

למרות כל המאמצים הניכרים של מערכת החינוך תופעת הנשירה קיימת ורווחת בקרב הקבוצות החלשות ביותר מבחינה סוציו־אקונומית. מוצע על כן לנקוט בצעדים האלה:

  1. זיכוי מוסד הקולט תלמיד שהוגדר כנושר בחינוך העל־יסודי בתוספת תקציב בגובה שכר לימוד שנתי.
  2. חיזוק המסגרות החינוכיות לטיפול באוכלוסיות של תלמידים נושרים ופיתוח מסגרות ייעודיות חדשות למטרה זו.
  3. תִגמול מוסדות המצטיינים בעבודתם למניעת נשירה ונקיטת צעדים חריפים יותר כנגד מי שאינו פועל על פי הנהלים שנקבעו בנושאים אלה ואף פועל בניגוד אליהם.

ד. חקיקת חוק זכויות אזרח לחינוך

מומלץ לחוקק חוק זכויות האזרח לחינוך. החוק יתבסס על שלושה נדבכים:
זכאות ללימודים חינם להשלמת 12 שנות לימוד.
אין סיבה שהמדינה "תרוויח" מהעובדה שנער או נערה נשרו מהלימודים בנעוריהם.

זכאות ללימודים על חשבון המדינה לצורך זכאות לתעודת בגרות.
כל אזרח יהיה זכאי ללימודים על חשבון המדינה (שכר לימוד) לקראת השגת תעודת הבגרות. בנוסף, התלמיד יהיה זכאי לקבל הלוואה בתנאים מיוחדים (ראו בהמשך) להמשך ללימודים גבוהים.

זכאות ללימודים גבוהים ולימודי המשך מקצועיים.
יש לעשות כל שניתן על מנת שההשכלה הגבוהה תהפוך להיות לנחלת הכלל כשם שהחינוך העל־יסודי הפך לכזה. לשם כך צריך להגדיל את הנגישות של תלמידים זכאי תעודות בגרות להמשך הלימודים באחד ממוסדות ההשכלה הגבוהה. צעד משמעותי בכיוון הסרת המכשולים הכספיים בפני תלמידים יוצאי שכבות חברתיות כלכליות חלשות הוא הקמת מערך הלוואות שפירעונן מותנה בכושר ההשתכרות העתידי של הלווים. מקבלי ההלוואות יחויבו בהתחלת תשלומי ההחזר שלהן עם כניסתם לעבודה מקצועית מסודרת ובקצב תשלומים ההולם את הכנסותיהם.

אין לקבל — לא ברמה הערכית ולא ברמה העובדתית — את ההנחה שחתירה לשוויון פוגעת בהכרח בהישגים הלימודיים והחינוכיים.

שיפור ההישגים הלימודיים

א. שיפור איכות המורים

קיימת הסכמה כללית בין כל העוסקים בחינוך כי הגורם הבית ספרי המשפיע ביותר על הישגיהם החינוכיים והלימודיים של התלמידים הוא איכותם המקצועית של המורים. מדיניות כוח אדם של משרד החינוך צריכה לכלול גיוס מועמדים מעולים להוראה, מניעת נשירתם של המורים הטובים והקלה על פרישתם של המורים הגרועים. הסכמי השכר החדשים הלכו כברת דרך ארוכה לקראת שיפור מעמד מקצוע ההוראה יחסית למקצועות האחרים. בהסכמי השכר החדשים יש להקדיש חשיבה להצעות הבאות:

השכלה. מוצע לא להעניק תוספות שכר אוטומטיות על השכלה אקדמית או על השתלמויות בתחומים שאינם רלוונטיים לעבודתו הספציפית של המורה. מחקרים רבים מצביעים על כך שהקשר בין הצלחה בהוראה להשכלה הפורמלית הוא חלש מאוד.
בחינה חיצונית לקבלת תעודת הוראה. מוצע לקיים בחינות ארציות חיצוניות בשתי רמות: בכניסה להוראה ובמעבר לדרגות בכירות. קביעת מבחנים כאלה תתרום גם להעלאת רמת הדרישות במוסדות להכשרת עובדי הוראה.

ותק. המחקר מצביע על כך שאיכות עבודתם של המורים עולה במהירות רבה בשנים הראשונות לכניסתם לעבודה, מתייצבת לאחר מכן ונשארת יציבה או יורדת בשנות העבודה האחרונות. מוצע שהוותק ייצבר מחדש בכל אחת מהדרגות בסולם השכר. כך ששיא הוותק בכל דרגה יעמוד על חמש שנים בלבד. מורה שאינו עובר במהלך התקופה לדרגה גבוהה יותר, שכרו יישאר קבוע ברמה הגבוהה ביותר שאליה הגיע.
תגמול קבוצתי על עלייה בהישגי התלמידים. מוצע לגבש הסדרי תגמול קבוצתי למורים על היבטים שונים של שיפור העבודה החינוכית בבית הספר, החל ברמת הציונים הממוצעת של כלל התלמידים, עבור בצמצום בפערים בהישגים של קבוצות תלמידים שונות, בצמצום ממדי נשירה, בהגברת מעורבות והתנדבות של הורים ותלמידים ועוד.

עידוד הליכי פרישה מוקדמת, בצמוד למתן אפשרות למורים שפרשו לעבוד במשרות חלקיות. מסלול הקריירה המקצועית של מורים שונה במידה רבה ממסלולי קריירות מקצועיות אחרות בכך שהוא מביא את המורה במשך מספר שנים מועט יחסית לשיא היכולת המקצועית שלו, בשעה ששכרו הולך וגדל לאורך הרבה שנים. רצוי להסיר את המגבלות על פרישה לפנסיה מוקדמת מצד אחד, ולאפשר למורים שיצאו לפנסיה לעבוד במשרות חלקיות מצד שני. יש לשכנע את המורים הטובים שפרשו לחזור למערכת החינוך.

ב. מועצה ציבורית לחינוך

למרות הדיבור הרווח על חשיבות החינוך, דיון ציבורי בסוגיות היסוד של מערכת החינוך נעדר כמעט לגמרי. מדיניות חינוך נבונה ויעילה זקוקה לדיון כזה. ראוי על כן למסד מסגרת ארגונית נאותה שתוכל להבטיח דיון כזה ולקדם אותו. לפיכך יש להקים מועצה לאומית ציבורית לחינוך שחבריה ימונו על ידי שר החינוך והתרבות, והרכבה ייצג את כל המגזרים בחברה הישראלית. למועצה יינתנו כלים לעורר ולהנחות דיון ציבורי כמו גם כלים לדיונים מעמיקים של המועצה עצמה.

ג. מדידה והערכה בבתי הספר

כל מערכת ציבורית זקוקה להערכה ולמדידה. הבעיה מתחילה כאשר צרכני ההערכה אינם מודעים להשפעות נלוות של ההערכה, ובייחוד כאשר הם מתעלמים משימושים בתוצאות ההערכה, שיכולים לפגוע במטרות שלמענן מבצעים את ההערכה, ובמטרות אחרות שהן לפעמים לא פחות חשובות.

השימוש במבחנים ארציים ובינלאומיים הוא חיובי כאשר האחראים על מערכות החינוך ברמה הלאומית והמקומית, וכן המנהלים, המורים, התלמידים וההורים, יכולים לזהות את נקודות החוזק ולחזקן, ולאתר את נקודות החולשה ולהתמודד איתן. שימוש נכון בתוצאות המבחנים יכול לכוון את הפעילות החינוכית, וליצור תמריצים חיוביים בקרב כל הנוגעים בדבר. אולם עלולים להיות גם שימושים אחרים שהשלכותיהם מזיקות. כאשר המבחנים הם עתירי סיכון לעתידו האקדמי והמקצועי של הנבחן (התלמיד והמורה) נוצר תמריץ חזק לכוון את הלימודים לבחינות ואף לרמות בהן. מוצע אפוא:

  1. מבחני המיצ"ב. במקום מבחנים הבוחנים כל שנה שליש מהתלמידים במספר מקצועות מצומצם, עדיף לבחון מדגמית מספר הרבה יותר קטן של בתי ספר, כולל חטיבות עליונות, במספר מקצועות רב יותר. השאלונים, כולל סולמות להערכה בהתאם לנתוני הרקע של בתי הספר, יועמדו לרשות בתי הספר שיהיו מעוניינים לבחון את עצמם ולראות את מצבם יחסית לבתי ספר אחרים דומים להם.
  2. מבחני הבגרות. יש להפחית למינימום את בחינות הבגרות החיצוניות ולערוך אותן באופן ממוחשב מחוץ לבתי הספר במרכזי בחינה ארציים. המקצועות שבהם ייבחנו תלמידים במבחנים חיצוניים יהיו עברית, אנגלית, אוריינות מחשב ואזרחות. הציונים בשאר מקצועות החובה והרשות יהיו ציוני בית הספר שיתבססו על ממוצע הציונים הרב־שנתי בכיתות י־י"ב, עבודות אישיות ומבחנים מסכמים. איכות ורמת ציונים אלה תתוקף על ידי מידת ההתאמה בינם לבין הציונים בבחינות החיצוניות. כמו כן יש לכלול בתעודת הבגרות את הערכות צוות המורים לפעילות החברתית של התלמיד בבית הספר, ולמרכיבים של התנהגותו.
  3. הערכת מורים. בהערכת המורים יש לתת משקל ראוי להישגים הלימודיים של התלמידים בממוצע רב־שנתי (שלוש שנים לפחות). כמו כן יש לתת משקל רב יותר לגיליון הערכה אישי שיהיה גלוי למורה ויכלול הערכות מאת הפיקוח, המנהל, מורים עמיתים, הערכה עצמית של המורה וכן מאת תלמידים והורים.

ד. הוספת "אבני בניין חדשות" למבנה הארגוני של בית הספר

ארגונו של בית הספר מבוסס על הכיתה. מוצע להוסיף "קבוצת עמיתים" — קבוצה המונה עד עשרה תלמידים ומונחית על ידי "מבוגר משמעותי" שעמו היא נפגשת לפחות שעה ביום. מנחה הקבוצה אחראי לרווחתו האישית של כל עמית ולתִפקודו בבית הספר. מסגרת כזאת תסייע לצמצום האלימות, להפחתת הנשירה ולהתאמת תוכני ההוראה ושיטתה לצורכי התלמיד.

ניצול טוב יותר של משאבי מערכת החינוך

א. היקף התקציב הנדרש

כדי לקדם את מערכת החינוך שלה לרמה המקובלת במדינות OECD מדינת ישראל חייבת לאמץ את כלל היסוד הזה: כל עוד יש גידול בתמ"ג לנפש, תקציב הממשלה לתלמיד יגדל בשיעור גבוה יותר מהתמ"ג; וכאשר יש ירידה בתמ"ג לנפש, תקציב הממשלה לתלמיד יקטן בשיעור נמוך יותר מהירידה בתמ"ג. כלל זה, אם ייושם, יבטא מדיניות המציבה את החינוך בראש סדר העדיפויות הלאומי.

ב. ניצול מלא של התקציב

המקור הראשון והמיידי ביותר לתוספת משאבים למערכת הוא ניצול טוב יותר של התקציב הקיים. זה שנים רבות, שיעור ניצול התקציב של משרד החינוך נע בין 95 ל־96 אחוזים. המשמעות היא, שמדי שנה רשומים יותר ממיליארד שקלים וחצי בתקציב משרד החינוך שאינם מנוצלים. העובדה שהתופעה חוזרת על עצמה מדי שנה בשנה מצביעה על כך שהתקציב המנוצל בפועל אכן נמוך, במצטבר, ממה שהכנסת מעמידה לרשות המשרד. שיפור הניצול התקציבי, אפילו באחוז אחד בלבד, יגדיל את היקף ביצוע התקציב כמעט ב־400 מיליון שקלים.

ג. חשיבה מחדש של תקציב משרד החינוך

תקציב משרד החינוך נערך זה שנים רבות על עקרון ההמשכיות. כלומר, מבנה התקציב אינו משתנה באופן יסודי. מה שמשתנה הוא הסכומים, בעקבות התאמות מסוגים שונים. מעולם לא נעשה ניתוח תיאורטי של השאלות מה הוא הסכום שמדינת ישראל יכולה להשקיע בחינוכו של תלמיד — בגן, בבית הספר היסודי, או בחטיבה העליונה; מהם התחומים הנוספים שבהם משרד החינוך צריך להשקיע את תקציביו; האם משרד החינוך צריך להשקיע תקציב במוסדות להכשרת מורים; מה צריכה להיות החלוקה בין השקעה פרטית להשקעה ציבורית בכל אחד מתחומי החינוך; מה צריכה להיות החלוקה בין חלקה של המדינה לחלקו של השלטון המקומי במימון מערכות החינוך המקומיות. אלה הן רק דוגמאות לשאלות יסוד שעל מתכנני מערכת החינוך ומפעיליה לשאול את עצמם, ולתת תשובות.

ד. שינוי מבנה שנת הלימודים

יש לשקול מחדש את האפשרות לעבור למבנה אחר של שנת הלימודים, מבנה המאפשר את הפעלת בתי הספר לאורך כל השנה. העיקרון המנחה הוא הפעלת בית הספר לאורך כל השנה ובכל פרק זמן רק חלק מהתלמידים לומדים בו. לשיטה זאת כמה יתרונות חשובים ביותר, בין השאר: היא מאפשרת חיסכון רב בבנייה; היא מאפשרת למורים המעוניינים בכך לעבוד בהוראה פרקי זמן ממושכים יותר במקום לחפש עבודות מזדמנות בחודשי הקיץ; היא מקטינה את רמת הפגיעה במבנה ובציוד של בתי הספר (ונדליזם). הקושי ביישום עיקרון זה נובע בעיקר מאינרציה.

ה. הקפדה על ניצול מלא של ימי הלימוד ושעות התקן המועברות לבתי הספר

המשאב העיקרי שמשרד החינוך מעמיד לרשות בתי הספר הוא שעות לימוד. אך שעות רבות אינן מנוצלות לצרכים שלהן יועדו. התמודדות עם תופעה זאת מחייבת תשומת לב רבה מצד משרד החינוך לגיבוש נהלים שימנעו ביטול ימי לימוד ושעות לימוד לצרכים שאינם חיוניים. חשוב במיוחד להדגיש את הנהלים בדבר איסור ביטול ימי לימוד לפני טיולים ובחינות, ואחריהם.

*

לסיכום, במסמך זה ניסיתי לתמצת תפיסת עולם, ידע ותובנות שגיבשתי במשך חמישים שנה. אני מקווה שבקרב קובעי המדיניות בתחום החינוך יהיה מי שימצא לנכון לשקול ולבחון את המלצותיי, או לכל הפחות — לעשותן מצע לדיון רציני.

יש להפחית למינימום את בחינות הבגרות החיצוניות ולערוך אותן באופן ממוחשב מחוץ לבתי הספר, במרכזי בחינה ארציים.

תגובות גולשים

היה הראשון לכתוב תגובה

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *